Leesfragment: De euro. Hoe de gemeenschappelijke munt de toekomst van Europa bedreigt

20 september verschijnt Joseph E. Stiglitz' De euro. Hoe de gemeenschappelijke munt de toekomst van Europa bedreigt (The Euro, vertaald door Arian Verheij en Huub Stegeman), met voorwoorden van Robert Went en Geert Noels. Wij publiceren voor.

De euro had de landen van Europa dichter bij elkaar moeten brengen en voorspoed moeten brengen. Het tegenovergestelde is gebeurd. De crisis van 2008 bracht de feilen van de gezamenlijke munt aan het licht. De stilstand van Europa en haar slechte vooruitzichten zijn het resultaat van de fundamentele tekortkomingen van de eu: economische integratie zonder politieke eenwording, en een Europese structuur die de verschillen vergroot in plaats van verkleint. De vraag is dan ook: kan de euro worden gered? Joseph E. Stiglitz laat zien hoe ondoordacht het is dat de Europese Centrale Bank zich voornamelijk bezighoudt met het bestrijden van de inflatie en hij toont hoe bezuinigingen Europa hebben veroordeeld tot economische stilstand. Stiglitz schetst drie mogelijke toekomstscenario’s. Het eerste behelst fundamentele veranderingen in de organisatie van de eurozone en in de maatregelen die de landen die het meest te lijden hebben krijgen opgelegd. Het tweede gaat uit van een doordacht uitgevoerde opheffing van de eu en het derde bestaat uit een totaal nieuw systeem dat uitgaat van een flexibele euro.

N.B. Joseph Stiglitz komt naar Amsterdam! 30 september komt hij naar het John Adams Institute voor een lezing in de aula.

Deel I
Europa in crisis

Hoofdstuk 1
De eurocrisis

Europa, de bakermat van de verlichting en de moderne wetenschap, verkeert in een crisis. De wereldwijde financiële crisis van 2008 ging in 2010 naadloos over in de ‘eurocrisis’. In Europa, waar de industriële revolutie de afgelopen twee eeuwen een ongekende verandering in levensstandaard teweeg heeft gebracht, heerst inmiddels al lange tijd een vrijwel complete stagnatie. Per hoofd van de bevolking en gecorrigeerd voor inflatie lag het bruto binnenlands product in de eurozone – de landen die de euro als munt hebben – in 2015 naar schatting nauwelijks boven dat van 2007. Sommige landen zitten al jaren in een depressie.
Toen in de Verenigde Staten de werkloosheid in oktober 2009 de 10 procent bereikte, vonden de meeste Amerikanen dat een onverteerbare gedachte. Sindsdien is het percentage gezakt tot 5. In de eurozone steeg de werkloosheid in 2009 ook naar 10 procent, en daar is ze niet meer onder geraakt. Van de jongeren zit gemiddeld een op de vijf zonder werk, maar in de landen die het zwaarst onder de crisis te lijden hebben, kan ongeveer de helft geen baan vinden. Het zijn droge getallen, maar ze staan voor miljoenen jonge Europeanen die hun dromen en ambities, waar ze vaak al hard voor gewerkt en gestudeerd hebben, in rook zien opgaan. Ze staan voor gezinnen die uiteenvallen: zij die ertoe in staat zijn, gaan in het buitenland op zoek naar werk. De getallen vormen de voorboden van een Europese toekomst met minder groei en minder welvaart, een toekomst die wel eens tientallen jaren zou kunnen duren.
Deze economische gegevens hebben verstrekkende politieke gevolgen. De grondvesten van het Europa van na de Koude Oorlog worden aangetast. Extremistische partijen, zowel rechtse als linkse, die pleiten voor het ontbinden van de natiestaten, zijn in opkomst – met name in Spanje, maar ook in Italië. Wat in de loop van de geschiedenis onvermijdelijk leek, de vorming van natiestaten in de negentiende eeuw, wordt nu in twijfel getrokken. En er worden vragen gesteld bij de grote verworvenheid van het Europa van na de Tweede Wereldoorlog: de vorming van de Europese Unie.
De gebeurtenissen die voorafgingen aan de eurocrisis vormden niet de oorzaak ervan. Het waren symptomen van dieperliggende problemen in de structuur van de eurozone. De rentes die Griekenland en andere landen uit de eurozone op hun staatsleningen moesten betalen schoten omhoog, in het geval van Griekenland tot 22,5 procent in 2012. Sommige landen hadden af en toe helemaal geen toegang meer tot financiering – ze konden zelfs het geld niet meer krijgen dat ze nodig hadden om hun schulden af te lossen. Europa schoot te hulp met kortetermijnfinanciering onder strenge voorwaarden.
Na het uitbreken van de eurocrisis, begin 2010, werden er door de Europese leiders maatregelen genomen die, naar het leek, de rust op de markten deden weerkeren. Op het moment dat dit boek bij de drukker ligt, is de Griekse crisis zelfs wat op de achtergrond geraakt. Europa hoopt dat het laatste akkoord, uit de zomer van 2015, dan toch echt zal werken. Bovendien zijn er nieuwe crises die aandacht vragen, zoals de vluchtelingencrisis, de dreigende uittreding van Groot-Brittannië uit de eu en de terreurdreiging die zich zo duidelijk deed gelden in Parijs en Brussel. Het idee was dat de euro zou zorgen voor meer economische en politieke integratie, en dat Europa met de euro beter het hoofd zou kunnen bieden aan de nieuwe uitdagingen voor de regio. In het volgende hoofdstuk zal ik laten zien dat de werkelijkheid anders is: door het mislukken van de euro is het voor Europa juist moeilijker geworden om met die andere crises om te gaan. Dit boek gaat eigenlijk over economie – over de economische fouten die ten grondslag liggen aan de mislukking van de euro en economische maatregelen om er iets aan te doen. Maar economie en politiek zijn nauw met elkaar verweven. De politiek maakt het lastig om de vereiste economische maatregelen te nemen. En een mislukking van de euro heeft ernstige politieke consequenties.
In dit boek zal ik laten zien dat de maatregelen die tot dusverre genomen werden om de eurocrisis ‘op te lossen’ niet meer bieden dan tijdelijke verzachting. Het zal vermoedelijk niet lang meer duren voor de volgende fase van de eurocrisis zich aandient.

De centrale stellingen

Er zijn veel factoren die een rol spelen bij de huidige Europese misère, maar er is één onderliggende fout: het invoeren van een gemeenschappelijke munt, de euro. Of beter gezegd: het invoeren van een gemeenschappelijke munt zonder het creëren van instellingen om ervoor te zorgen dat deze zeer diverse regio goed kan functioneren met een gemeenschappelijke munt.
Deel II van dit boek (de hoofdstukken 4, 5 en 6) gaat over wat Europa had moeten doen om tot een goed werkende muntunie te komen. Wat men in feite deed heeft geleid tot de mislukking van de euro, tot de crises die kort na de invoering van de euro uitbraken, en tot meer ongelijkheid: de rijken werden rijker en de armen armer. Dit zijn allemaal zaken waardoor het steeds moeilijker wordt om de gemeenschappelijke munt goed te laten functioneren. In Deel III (de hoofstukken 7 en 8) ga ik in op de ‘reddings’-maatregelen die de eurozone nam als antwoord op de crises, maar die de problemen in feite alleen maar groter maakten. In Deel IV (hoofdstukken 9 tot en met 12) leg ik uit wat er moet gebeuren om Europa weer tot voorspoed te brengen.

Over de geschiedenis van de euro en de reikwijdte van dit boek

Dit boek biedt geen gedetailleerd overzicht van de geschiedenis van de euro en ook geen gedetailleerde beschrijving van de euro-instellingen. Wel is het voor een goed begrip nodig om kort enkele dingen op een rijtje te zetten. De euro is het resultaat van inspanningen die teruggaan tot het midden van de twintigste eeuw. In die periode moest Europa bijkomen van de slachtpartijen en verwoestingen van twee wereldoorlogen, die samen aan zo’n 100 miljoen mensen het leven hadden gekost. De Europese leiders beseften dat een vreedzamere toekomst alleen mogelijk was door middel van een complete herstructurering van de Europese politiek en economie. Ook zaken als nationale identiteit waren aan een grondige revisie toe. In 1957 kwam de verwerkelijking van deze visie een stap dichterbij met de ondertekening van het Verdrag van Rome. Dat verdrag behelsde de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (eeg), waaraan België, Frankrijk, Italië, Luxemburg, Nederland en West-Duitsland deelnamen. In de daaropvolgende decennia, een periode die in het teken stond van de Koude Oorlog, traden verscheidene andere West-Europese landen toe tot de eeg. De beperkende regels die golden voor werk, handel en verkeer tussen landen werden binnen de groeiende eeg stap voor stap versoepeld.
Maar pas met het einde van de Koude Oorlog kwam de Europese integratie echt op stoom. De val van de Berlijnse Muur in 1989 vormde een teken dat de tijd gekomen was voor veel sterkere en hechtere banden tussen de Europese landen. Men hoopte sterker dan ooit op een toekomst van vrede en voorspoed. Dat gold zowel voor de leiders als voor de gewone mensen. En zo werd in 1992 het Verdrag van Maastricht ondertekend, waarmee formeel de Europese Unie ontstond. In het verdrag werden ook talrijke beslissingen genomen over de economische structuren en instellingen van de Unie en werd het proces in gang gezet dat zou leiden tot het invoeren van een gemeenschappelijke munt, die uiteindelijk de euro ging heten.
Toch was men het er niet over eens hoe die grotere eenheid gerealiseerd zou moeten worden. De officiële geschiedschrijving van de eu ziet er vandaag de dag misschien uit als een keurig lijstje van gebeurtenissen die linea recta leidden tot een steeds grotere gemeenschappelijke markt en een steeds groter gebied met een gemeenschappelijke munt, de eurozone. Maar in feite kwamen deze instellingen slechts tot stand na jaren van onderhandelingen. Er bestonden diepgaande verschillen van inzicht over de gewenste omvang en vorm van Europese integratie. De uiteindelijke resultaten waren het gevolg van handjeklap tussen Europese leiders. In het geval van de euro wordt verteld dat de Duitse bondskanselier Helmut Kohl er alleen mee wilde instemmen als de Franse president Mitterand de Duitse hereniging zou accepteren. Kohl en Mitterand speelden een centrale rol bij het bevorderen van ideeën over integratie, en ze hebben nadrukkelijk hun stempel gedrukt op veel beleidsterreinen die in dit boek aan de orde komen.

Die geschiedenis is natuurlijk van belang maar vormt niet het onderwerp van dit boek. Waar het me hier om gaat, en wat ik steeds weer zal benadrukken, is dat de euro een politiek project was. En zoals dat gaat bij politieke projecten: politiek doet ertoe.
Ook politici doen ertoe. Denk bijvoorbeeld aan Jacques Delors, wiens commissie in 1989 met het plan voor de euro kwam. Als ik de totstandkoming van de euro beschrijf, weet ik niet precies wat er omging in de hoofden van diegenen die aan de basis ervan stonden. Uiteraard dachten ze dat het systeem zou functioneren, anders waren ze er nooit aan begonnen. Vermoedelijk waren ze niet zo naïef om te denken dat er zich geen problemen zouden voordoen, maar gingen ze ervan uit dat die problemen konden en zouden worden opgelost. Ze zullen gedacht hebben dat dit nieuwe instituut een permanent bestanddeel van de Europese Unie zou worden. Maar dit boek gaat niet over die geschiedenis, of over de individuele opvattingen en visies van de grondleggers van het nieuwe systeem.
Het gaat mij vooral om waar die geschiedenis toe geleid heeft, wat we daaruit kunnen afleiden en wat er aan te doen valt. Dit is een boek over economie, economische ideologieën en de wisselwerking tussen die ideologieën en de politiek. Het is een casestudy over nieuwe instellingen en nieuw beleid op basis van een simplistische visie op het functioneren van de economie. Hoe goed de bedoelingen ook zijn, de resultaten kunnen dan tegenvallen en zelfs rampzalig uitpakken.

Aangeboren gebreken

De eurozone kwam met aangeboren gebreken ter wereld. Dat de regio het zo slecht doet en steeds weer in crisis raakt, komt door haar structuur, haar regels, bepalingen en instellingen. De diversiteit van Europa was ooit haar kracht. Maar om in een regio met zo veel economische en politieke diversiteit een gemeenschappelijke munt aan de praat te krijgen valt niet mee. Eén munt betekent een vaste wisselkoers tussen de landen en één rentestandaard. Ook als die passend zijn voor de meerderheid van de deelnemende landen, dan zijn er, gezien de economische verschillen, toch ook altijd landen waar ze minder goed bij passen. Om die landen te helpen is een hele reeks instellingen nodig en Europa liet na om zulke instellingen te creëren.
Bovendien moeten regels niet al te star zijn, zodat het mogelijk blijft om in te spelen op specifieke omstandigheden, normen en waarden. De vorm die Europa in zijn algemeenheid daarvoor gekozen heeft is het subsidiariteitsbeginsel: op zoveel mogelijk terreinen ligt de verantwoordelijkheid niet op Europees niveau maar bij de nationale regeringen. De eu-begroting bedraagt ook maar ongeveer 1 procent van het totale BBP (tegenover 20 procent voor de federale begroting in de Verenigde Staten9). Er wordt dus op Europees niveau niet zo heel veel geld uitgegeven. Maar op een terrein dat zo belangrijk is voor het welzijn van individuele burgers – monetair beleid met directe gevolgen voor werkgelegenheid en levensstandaard – werd alle macht bij de Europese Centrale Bank (ecb, opgericht in 1998) gelegd. En de individuele landen mochten hun begrotingstekorten niet te veel laten oplopen. Ze konden dus in feite geen eigen begrotingsbeleid voeren om moeilijkheden het hoofd te bieden en bijvoorbeeld een diepe recessie te voorkomen.
Erger nog, in de eurozone zaten ideeën ingebakken over wat goed was voor de economie. Zo werd besloten dat de centrale bank zich vooral bezig moest houden met inflatie. Vergelijk dat met het mandaat van de Federal Reserve in de Verenigde Staten, dat ook werkgelegenheid, groei en stabiliteit omvat. Niet alleen was de structuur van de eurozone niet berekend op de economische verschillen binnen Europa; die structuur, de regels en bepalingen waren ook helemaal niet ontwikkeld met het oog op groei, werkgelegenheid en stabiliteit.
De structurele gebreken van de eurozone zijn verergerd door het gevoerde beleid, met name in de nasleep van de crisis en in de door de crisis getroffen landen. Ook al klopte de structuur niet, er was wel een zekere keuzevrijheid en Europa maakte de verkeerde keuzes. Het legde bezuinigingen op – buitensporige kortingen op de overheidsuitgaven. Het eiste ‘structurele hervormingen’ van de getroffen landen, bijvoorbeeld op het gebied van arbeidsmarkt en pensioenen. Maar de hervormingen die men op het oog had waren niet geschikt om een einde aan de crisis te maken. Ook als het opgelegde beleid perfect doorgevoerd zou zijn, had het de getroffen landen in de eurozone niet weer gezond gemaakt.
De hervormingen die nu het meest nodig zijn, zijn geen hervormingen in individuele landen maar in de structuur van de eurozone zelf. Er zijn al een paar aarzelende stappen in die richting gezet, maar nog te weinig en het gaat te langzaam. Duitsland en andere landen hebben wel geprobeerd om de slachtoffers de schuld te geven, de landen die geleden hebben onder het foute beleid en de foute structuur van de eurozone. Maar zonder de nodige hervorming van de structuur van de eurozone is toekomstige groei in Europa uitgesloten.

Waar komen die gebreken vandaan?

Hoe komt het dat staatslieden die met de beste bedoelingen probeerden om tot een sterker en meer verenigd Europa te komen, iets hebben neergezet waarmee precies het tegenovergestelde bereikt is? Dit boek gaat niet alleen over de eurocrisis, een belangrijke gebeurtenis met grote gevolgen voor Europa, en de economische opvattingen die eraan ten grondslag liggen. Het gaat ook over de verwevenheid van politiek en economie, en over de rol van ideeën en overtuigingen.
Hoewel de euro een politiek project was, was er niet voldoende politieke cohesie om de economische instellingen te creëren die de euro hadden kunnen doen slagen. In het bijzonder gaat het daarbij om het overdragen van bevoegdheden door soevereine staten aan de eu .
Bovendien lieten de grondleggers van de euro zich leiden door economische ideeën die destijds in zwang waren maar die gewoon niet kloppen. Zij geloofden in markten. Ze hadden geen oog voor de beperkingen van markten en voor wat er zoal bij komt kijken om markten te laten functioneren. Het onwankelbare geloof in de markt wordt soms aangeduid als marktfundamentalisme of neoliberalisme.13 Marktfundamentalisten meenden dat de regering alleen maar de inflatie stabiel laag moest houden en dat dan de markten wel zouden zorgen voor groei en welvaart voor iedereen. Het marktfundamentalisme is op grote schaal afgeschreven, zeker na de wereldwijde financiële crisis van 2008. Maar niet in Duitsland, de belangrijkste mogendheid binnen de eurozone. Daar gelooft men er nog zo heilig in, ondanks alle aanwijzingen voor het tegendeel, dat je gerust van een ideologie kunt spreken. Deze denkwijze, wereldwijd gepropageerd door IMF en Wereldbank, heeft geleid tot vijfentwintig verloren jaren voor Afrika, tien voor Latijns-Amerika, en een op zijn zachtst gezegd teleurstellende overgang van communisme naar markteconomie in de voormalige Sovjet-Unie en Oost-Europa.
De tekortkomingen van de eurozone, zowel qua structuur als qua beleid, zijn dus grotendeels toe te schrijven enerzijds aan de modieuze maar onjuiste economische ideologie uit de beginperiode van de euro, en anderzijds aan een gebrek aan echte politieke solidariteit. Door deze combinatie droeg de euro van begin af aan het zaad van het verderf in zich.

Misvattingen over economische en politieke veranderingsprocessen

Wat ook een rol speelde waren onjuiste opvattingen over het verloop van hervormingsprocessen. De leiders beseften wel dat de eurozone nog niet af was. Maar ze zagen het als deel van een langetermijnproces. Ze dachten dat de euro een dynamiek op gang zou brengen waardoor allerlei noodzakelijke instellingen er later vanzelf zouden komen. En dat zou dan weer leiden tot verdere politieke en economische integratie.
In mijn periode als hoofdeconoom van de Wereldbank ben ik erachter gekomen dat je erg voorzichtig moet zijn met dat soort inschattingen als het gaat om het verloop van hervormingen. Als er in het begin iets misgaat, neemt de weerstand tegen het proces alleen maar toe. Dat is het verhaal van de euro.

Hoe nu verder?

De voorstanders van het tot nu toe gevoerde beleid in de eurozone, met Duitsland voorop, beweren dat er ‘geen alternatief’ is voor de huidige opzet (afgezien van de paar aanpassinkjes die men dan nog net heeft willen accepteren) en voor de genomen maatregelen. Dat is al zo vaak gezegd dat er voor het Engelse ‘there is no alternative’ zelfs een eigen afkorting wordt gebruikt: TINA. In deel IV (hoofdstukken 9 tot en met 12) laat ik zien dat er wel degelijk alternatieven zijn: bijvoorbeeld hervormingen die wél effectief zijn (hoofdstuk 9), of een vriendschappelijke scheiding (hoofdstuk 10), of een compromis, maar dan wel een ander dan wat we nu hebben (hoofdstuk 11), en waaruit makkelijk een gemeenschappelijke munt zou kunnen voortkomen – als er tenminste voldoende animo zou bestaan om zo’n munt te laten functioneren. Het compromis dat de euro nu is – wel een gemeenschappelijke munt maar niet de instellingen die daarvoor nodig zijn – werkt niet en gaat ook niet werken. Er moet ofwel ‘meer’ Europa komen ofwel ‘minder’.

[...]

Copyright © 2016 Joseph E. Stiglitz
Copyright vertaling © 2016 Arian Verheij en Huub Stegeman / Athenaeum—Polak & Van Gennep, Spui 10, 1012 WZ Amsterdam
Copyright voorwoord © 2016 Robert Went
Copyright voorwoord © 2016 Geert Noels