Recensie: Een pleidooi voor onzichtbare steun

Het debat over ontwikkelingssamenwerking heeft er een opiniemaker bij. In zijn onlangs verschenen Verloren in wanorde met als ondertitel Dertig jaar ontwikkelingssamenwerking, een persoonlijk relaas levert diplomaat Karel van Kesteren een verhelderende bijdrage.  Gezien de complexe materie heeft hij een uiterst leesbaar boek geschreven over de gangbare praktijk van ontwikkelingssamenwerking aan de hand van zijn eigen ervaring op posten als Colombia, Nicaragua en Tanzania en ook thuis, op het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Door godeke donner.

Hoe meer donoren, hoe meer geld?

De boodschap van Van Kesteren is dat de totale hoeveelheid ontwikkelingsgeld die er in de wereld omgaat, niet op de beste manier wordt besteed. Een deel van het geld gaat verloren, ‘verloren in wanorde’. Niet dat er minder besteed moet worden, zo onderstreept hij herhaaldelijk, maar het moet wel leiden tot optimaal rendement. ‘Niet minder, wel beter,’ is zijn devies.

Om maar eens een voorbeeld van die wanorde te noemen: het gemiddelde ontvangende land heeft dertig donoren, heeft Van Kesteren uitgerekend. Dat gold in 2006 en betrof uitsluitend de officiële en multilaterale donoren, zoals de Verenigde Naties en de Europese Unie, niet de particuliere gevers. Dat getal ligt nu alweer veel hoger. Overlappingen zijn dan ook onvermijdelijk. Sterker nog, vaak zijn donoractiviteiten in strijd met elkaar of heffen ze elkaar op. De manier waarop alle donorinstellingen zich tot elkaar verhouden heet in vaktermen veelzeggend ‘donorarchitectuur’.

In Tanzania bijvoorbeeld opereren zestien traditionele donorlanden zoals de Westerse. Maar ook nieuwkomers als China, India en Arabische landen bieden bilaterale hulp. Elk met eigen loketten, speerpunten, vorm van binding met het bedrijfsleven en overhead. Dan volgen de zogenaamde ‘multi’s’, zoals de Europese Unie en de VN-instellingen als Wereldbank, IMF en Afrikaanse Ontwikkelingsbank en hun gespecialiseerde fondsen zoals Aids- en Malariabestrijding, Milieu en Onderwijs om er maar een paar te noemen. Via de grote filantropische instellingen zoals de Clinton- en Gates-Foundation komen we bij de niet-gouvernementele organisaties en dan zijn er nog legio individuele inspanningen.

Van Kesteren: ‘Je hoeft geen bestuurskundig genie te zijn om in te zien dat deze chaotische besteding van ontwikkelingsgeld niet tot maximale resultaten leidt.’

Hoe effectief kan het zijn?

In het geval van Tanzania, een land dat zijn bestuurlijke infrastructuur volgens Van Kesteren behoorlijk op orde heeft, gaat de voorkeur, ook van het land zelf, uit naar algemene steun om de overheidsbegroting bij te spijkeren. Een land met een economie die net zo groot is als de provincie Overijssel maar in omvang dertig keer groter dan Nederland en met 40 miljoen inwoners, kan nu eenmaal niet op eigen benen alle openbare diensten als onderwijs, gezondheidszorg en wegenbouw verschaffen.

Het dilemma bij begrotingssteun is dat het geen zichtbare hulp is, terwijl bij projecten zo mooi een resultaat kan worden getoond. Maar Van Kesteren houdt een overtuigend pleidooi vóór begrotings- en tégen projectsteun.

‘Projecten werken versnippering en overlapping in de hand. Uit oogpunt van tegengaan van corruptie zijn ze helemaal niet beter dan begrotingssteun; ze houden een cultuur van hulpafhankelijkheid in stand en leveren weinig blijvende resultaten zodat uiteindelijk het percentage van het ontwikkelingsgeld dat “verdwijnt” hoger is dan in het geval van begrotingssteun.’

Voor de gulle gevers lijkt echter die zichtbaarheid van het concrete project en vooral ook van hun eigen aandeel daarin belangrijker dan wat het resultaat voor het ontvangende land is. Je doet niet alleen goed, je wilt ook laten zien dat je het doet. En dat gaat nu eenmaal beter door een pasgeplaatste waterbron te tonen dan wat cijfers in een jaarrekening. Nog een bezwaar van projecthulp is volgens Van Kesteren dat die zich meestal geheel aan de waarneming van de ontvangende overheid onttrekt.

‘Laten we eens proberen ons voor te stellen dat kapitaalkrachtige landen, bijvoorbeeld China, Saoedi-Arabië, de VS en Venezuela, hier in Nederland allerlei activiteiten en organisaties zouden steunen met een bedrag van in totaal 5 % van het nationaal inkomen van Nederland, dus met 30 miljard euro. Buiten de Nederlandse regering om, met het doel om hun eigen prioriteiten te bevorderen en met inzet van hun eigen personeel. Zou zo’n toestand ons een lekker gevoel geven? Ik denk het niet. Ook niet als het maar om een paar miljoen euro zou gaan. Maar toch vinden we zoiets in het geval van ontwikkelingslanden heel normaal.’

Is dit een leren stoel?

‘Mémoires’ noemt hij zijn boek zelf. Maar mocht de lezer hopen dat zulke herinneringen pittige anekdotes opleveren, dan komt hij bedrogen uit. Of het nu in Den Haag is of en poste, bijna nooit treedt Van Kesteren buiten zijn ambtelijke rol. Dat is jammer, want een diplomatenleven laat zich zo mooi inkleuren door onverwachte ontmoetingen, avontuurlijke reizen, calamiteiten en hoogtepunten in de diepste binnenlanden of in de hoofdstad.

De enigen aan wie hij een persoonlijk commentaar wijdt, zijn de bewindslieden onder wie hij in de loop der jaren diende, achtereenvolgens Eegje Schoo, Jan Pronk, Evelien Herfkens en Agnes van Aardenne. Het werken onder Pronk en Herfkens had, zegt Van Kesteren, het grote voordeel dat beiden in het buitenland veel prestige genoten. Naar hun boodschap werd in ontwikkelingskringen geluisterd en beiden konden bogen op goede allianties wereldwijd. Bovendien waren ze wars van pretenties zoals Pronk die bij een conferentie in Parijs het aanbod van de Franse gastheren afsloeg zijn intrek te nemen in de suite van een luxehotel. In plaats daarvan koos hij voor het hotel waar de rest van zijn delegatie verbleef en eenzelfde eenvoudige kamer.

Daarentegen was een bezoek van mevrouw Schoo aan het begin van zijn carrière volgens Van Kesteren een surrealistisch gebeuren. Een medewerker van de Ambassade moest voorafgaand aan het bezoek bijvoorbeeld alle locaties inspecteren om ervoor te zorgen dat de minister niet op een leren stoel kwam te zitten want dat was tegen haar diervriendelijke principes. En dat in Colombia, een land van veeteelt, met dus heel wat leren stoelen.

Aan het slot van zijn boek geeft Van Kesteren een aantal aanbevelingen die logisch voortvloeien uit zijn betoog. Dat er nauwere samenwerking tussen donorlanden moet zijn, spreekt vanzelf.  Zijn belangrijkste voorstel, dat eigenlijk de inzet van het hele boek vormt,  is dat het ontvangende land zelf de bestemming van het donorgeld moet kunnen bepalen, gekoppeld aan de besteding ervan. Helaas is dat geen populaire gedachte op een moment van bezuinigingen. Want het broodnodige draagvlak voor ontwikkelingssamenwerking bestaat bij de gratie van de zichtbaarheid van hulp en juist niet bij geruisloze overmakingen.

Godeke Donner heeft Nederlandse Letterkunde en Algemene Literatuurwetenschap gestudeerd aan de UvA en de Sorbonne-IV. Ze heeft in de afgelopen 25 jaar in onder andere Madrid, Buenos Aires, Paramaribo en Jakarta gewoond en schreef boekrecensies voor verschillende kranten.