Recensie: De grondwet: geen blauwdruk, maar een proces

De geschiedenis wordt achterstevoren opgetekend. Pas als gebeurtenissen zijn verstreken en hun gevolgen zichtbaar worden, begint de zoektocht naar de oorsprong. De parlementaire geschiedschrijving vormt op die regel geen uitzondering: toen de regels van het democratische politieke spel grofweg waren uitgekristalliseerd, werd teruggekeken naar de grondwet van 1848 waarin deze regels feitelijk al zouden zijn neergeschreven. Daaruit ontstond het beeld van koning Willem III en een reeks politici die, de grondwet ten spijt, weigerden zich aan de parlementaire regels te houden die Thorbecke hen had voorgeschreven. In het spoor van historici als Jouke Turpijn en Henk te Velde, die dit vertekende beeld al eerder bestreden, schetst Diederick Slijkerman de ontstaansgeschiedenis van de Nederlandse democratie in de negentiende eeuw in Het geheim van de ministeriële verantwoordelijkheid.

De grondwet van Thorbecke én Willem II

Slijkerman schetst de wording van de Nederlandse parlementaire democratie aan de hand van het begrip ministeriële verantwoordelijkheid. Herhaaldelijk beklemtoont hij dat ministeriële verantwoordelijkheid meer is dan de eenvoudige regel dat ministers de verantwoordelijkheid dragen voor kabinetsbeleid. Zij behelst de relatie tussen de Nederlandse constitutionele machten: koning, kabinet, Kamer en kiezer.

Wie de geschiedenis van de ministeriële verantwoordelijkheid beschrijft, aldus Slijkerman, levert daarmee inzicht in de schuivende verhouding tussen deze vier machtsblokken. Op basis van zes politieke debatten in de negentiende eeuw die het beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid vormden bouwt hij zijn analyse op, beginnend bij de grondwetsherziening van 1848 en eindigend bij Abraham Kuypers premierschap aan het begin van de twintigste eeuw.

De ruime interpretatie van de ministeriële verantwoordelijkheid, als relatie tussen constitutionele machtsblokken, geeft Slijkerman de armslag die hij nodig heeft om de schuivende verhoudingen tussen de constitutionele machten te kunnen schetsen. Hij doet dat met verve. Stapsgewijs laat hij zien dat de grondwet van 1848 bepaald geen product was van Thorbecke alleen. Hoewel koning Willem II de grondwetsherziening vooral voorstelde uit angst voor revolutiepogingen die elders in West-Europa op zich heen grepen, verlamde die angst hem allerminst. Tijdens het herzieningsproces van de grondwet voerde het staatshoofd een strakke regie en toonde hij zich gevoelig voor maatregelen die zijn macht inperkten.

Uitgangspunt was een scheiding der machten, waarbij koning, kabinet, Kamer en kiezer elk een zekere zeggenschap hadden, zonder dat een van hen het absolute primaat had. Juist deze onduidelijkheid over het primaat van de constitutionele machten liet veel in het ongewisse. Hoewel de spelregels voor Nederland als constitutionele monarchie in 1848 waren bepaald, werd de parlementaire democratie pas gevormd toen die regels in de praktijk werden geïnterpreteerd.

Te brede analyse

Slijkermans brede blik op de ministeriële verantwoordelijkheid geeft hem de mogelijkheid om de grondwetsherziening van 1848 open tegemoet te treden met veel oog voor de verhoudingen tussen de constitutionele machten. Tegelijkertijd toont zijn studie hier zijn zwakte: vaak waaiert de analyse zo breed uit, dat Slijkerman zijn eigenlijke onderwerp uit het oog verliest. In de eerste hoofdstukken, als tijdgenoten nog nauwelijks voor ogen hebben wat ministeriële verantwoordelijkheid behelst, lijkt Slijkerman het spoor soms bijster.

Terwijl hij uitgebreid ingaat op de uitvoerige discussies over de wenselijkheid van een tweekamerstelsel, moet hij zijn lezers er regelmatig op wijzen dat tijdgenoten in dergelijke debatten éigenlijk spraken over de ministeriële verantwoordelijkheid. Daarmee overtuigt hij aanvankelijk nauwelijks, vooral omdat Slijkerman moet erkennen dat tijdgenoten zich niet bewust leken te zijn van het feit dat zij de ministeriële verantwoordelijkheid bespraken. Tot besluit van zijn hoofdstuk concludeert de auteur zelfs ‘dat de invoering van de ministeriële verantwoordelijkheid [in 1848] op zichzelf helemaal niet ter discussie stond’.

Zoektocht naar constitutionele verhoudingen

Het probleem dat zich hier openbaart is voornamelijk een probleem van focus, dat evenwel afneemt naarmate de tijd voortschrijdt en de betekenis van ministeriële verantwoordelijkheid ook voor tijdgenoten duidelijker wordt. Overtuigend wordt aangetoond dat de conflicten tussen koning, kabinet en parlement, die achteraf vaak zijn toegeschreven aan het grillige karakter van koning Willem III, in feite voortvloeiden uit de zoektocht naar nieuwe constitutionele verhoudingen sinds de grondwet van 1848.

De Aprilbeweging van 1853 zorgde ervoor dat ministers zich sterker verantwoordelijk wisten voor de zorgen van de kiezer, in de jaren 1860 werd duidelijk dat de collectieve ministeriële verantwoordelijkheid, gedragen door een kabinet, van een Kamermeerderheid afhankelijk was. Voor het aanblijven van een ministersploeg was de steun van de koning dus niet langer voldoende.

De parlementaire discussie over het regentschap van prinses Emma in 1884 drong het koningshuis terug in een ceremoniële positie, de inspanningen van de anti-revolutionaire voorman Abraham Kuyper formaliseerden het minister-presidentschap. In amper zes decennia tijd was het ministerschap afhankelijk geraakt met parlementaire steun, maar had het ambt tegelijkertijd steeds meer vlees op de botten gekregen.

Koning aan het kortste eind

Hoewel Slijkerman constateert dat koning, kabinet, Kamer en kiezer elkaar in dit proces in evenwicht hielden, lijkt de wording van de parlementaire democratie hoofdzakelijk een spel van winnaars en verliezers te zijn, waarbij het staatshoofd uiteindelijk aan het kortste eind trok. In hoeverre de ministeriële verantwoordelijkheid daarbij steeds de spil is geweest valt nog te bezien.

Eerder lijkt hier sprake te zijn van snelle verschuiving van institutionele macht die aanvankelijk voornamelijk bij de koning berustte, en pas in de tweede helft van de negentiende eeuw geleidelijk naar de minister en het parlement verschoof. Aan de duiding van dit proces had Slijkerman meer aandacht kunnen besteden. Maar het besef dat het hier om een decennialange verschuiving van machtsuitoefening gaat in plaats van een constitutionele blauwdruk uit 1848, is op zichzelf al winst.

Bram Mellink is promovendus Nederlandse Geschiedenis, Universiteit van Amsterdam.